建安十九年（公元214年）夏，刘备经过一年多的攻战，终于迫使刘璋投降，和平解放了成都，成为益州的新主人。不过，摆着刘备面前的是一个百废待举的烂摊子。-
新人新气象，刘备需要将益州改弦更张，建设成民富国强、上下团结、奋发向上的抗曹根据地。需要重点着手的，是内政工作的三驾马车--组织、财政、法制三项工作。
组织建设，重在用人
首先进行的是组织建设。
治国重在治吏。国家机器为解决问题而设立各级官吏，但国家最大的问题也就在于官吏。组织建设的核心就是用人。只有用人得当，各级干部廉洁奉公，贤能人才得以施展，上下才能团结一心，国家才能蓬勃向上。
大战过后，论功行赏是迫切任务。刘备也对功臣大加封赏，关羽、张飞、诸葛亮、法正四人获得赏赐最高，每人都是金五百斤、银千斤、钱五千万、锦千匹。可见，刘备以往用人主要靠感情笼络，原因不是吝啬小气，实在是开不出高工资。现在财大气粗，出手那是相当阔绰。用人策略除了事业感召、感情笼络之外，又加上了待遇丰厚一条。这样的形势下，就更不用担心他看得上人才而人才看不上他了。
人事安排方面，刘备保留着重用老部下的习惯。关羽、张飞、诸葛亮、赵云等人大多加官晋爵，获得赏赐。此外，三位老资格的文臣--从事中郎麋竺、简雍、孙乾，全部得到升迁，分别出任安汉将军、秉忠将军、昭德将军，其中安汉将军麋竺官阶还在军师将军诸葛亮之上。
除了重用老部下，刘备对益州人才也一并选拔任用。从此，刘备集团除了原来的流亡老班底和荆州人士组成的庞大阵容，又加上了许靖、董和、黄权
盖国家大计,社稷安危,是有主谋.非比夸辩之徒,虚誉欺人，坐议立谈,无人可及;临机应变,百无一能。诚为天下笑耳! ----罗贯中
等益州干部作为新鲜血液，手下人才济济，一派欣欣向荣。-对刘备夺取益州之后的用人情况，《三国志》中明确写道：“诸葛亮为股肱，法正为谋主，关羽、张飞、马超为爪牙，许靖、麋竺、简雍为宾友。及董和、黄权、李严等本（刘）璋之所授用也，吴懿、费观等又（刘）璋之婚亲也，彭又（刘）璋之所排摈也，刘巴者宿昔之所忌恨也，皆处之显任，尽其器能。有志之士，无不竞劝。”
值得一提的是刘备重用法正。法正不同于诸葛亮、庞统等人，他虽然有才华善谋略，人品却不怎么样。刘备能够重用法正，说明他的用人之道，已经不同于早期多用性情相投、才德兼备的人，而是广收人才，一个人只要有可用之才就给予任用，用其长而不计较其短，这有点像刘邦重用睡了嫂子的陈平。当然，这也与刘备事业发展壮大有关系，林子大了什么鸟都有，这些有才无德的人，你不用就被别人用了，反而危害更大。
水至清则无鱼，人至察则无徒。海纳百川，有容乃大。道德品质不好的人，有时候也得用，而且也不是不可用，关键要看老板能不能镇得住。比如司马懿，在曹操手下也就是个乖乖听话的小跟帮，在曹芳手下他就敢于发动政变欺负老板。
毛主席对刘备的用人有一个中肯的评价：刘备、关羽、张飞、赵云、诸葛亮，组织了一个班子南下，到了四川，同“地方干部”一起建立了一个很好的根据地。尽管刘备比曹操所见略逊，但刘备这个人会用人，能团结人，终成大事。
刘备虽然军事才能、文学才能比不上曹操，但在识人、用人方面的能力，堪称三国无双。
财政工作，开源为要
其次是迫在眉睫的财政工作。
围攻成都的时候，刘备为激励将士奋勇作战，竟然事先宣布：“等到打下成都，益州库房中的金银财物就全部归将士们所有。”（若事定，府库百物，孤无预焉）果然，大军进入成都之后，将士们整齐划一地扔掉兵器、撒开双腿，拿出百米赛跑的劲头，争先恐后跑到政府库房，抢夺金银财宝。
府库被将士们洗劫一空，将士们爽了，刘备却不爽。因为作为一个老板，手中没钱是万万不行的。要打仗，没钱不行；要封赏，没钱不行；要开工资，没钱更不行。正在刘备资金链断裂、为钱犯难的时候，新员工刘巴解决了这一难题。
让刘备捉襟见肘的财政危机，在刘巴看来不过是一碟小菜，他轻描淡写地提出建议：“易耳，但当铸直百钱，平诸物贾，令吏为官?。”（《三国志》注引《零陵先贤传》）简单来说，刘巴的对策就是造钱，由官府铸造新的大面额的货币，然后发行流通。
在今天看来，刘巴是一位懂得宏观经济学的人才，他运用金融知识，以投放适量货币的方法，解决了政府的财政危机，取得了“数月之间，府库充实”的良好效果。
财政工作重在开源。我国古代政府财政收入除了向百姓征收赋税之外，往往对盐、铁实行专营政策，作为财政收入的重要来源。
刘备也不例外，专门设置司盐校尉与司金中郎将等官职，分别管理盐、铁专营工作，控制这两项关乎国民经济命脉的产业，同时也是重要的军需物资行业。
整体来说，刘备政府在益州的财政工作，是在擅长内政的诸葛亮的主持下开展的。日后刘备出兵征战，诸葛亮就镇守成都做“足食足兵”的后勤工作，类似于西汉初年三杰之一的萧何。
法制建设，力求公正
最能体现辞旧迎新特色的是加强法制，依法治国。
蜀汉法制是在刘备的支持下，由诸葛亮主导实行的，是诸葛亮治蜀的核心内容，也以此奠定了诸葛亮作为一代杰出政治家的历史地位。-
刘璋统治下近似无政府状态的益州，“德政不举，威刑不肃。蜀土人士，专权自恣，君臣之道，渐以陵替。宠之以位，位极则贱；顺之以恩，恩竭则慢”（《三国志o诸葛亮传》注引《诸葛亮集》）。概括来说，就是刘璋无法约束地方豪强，上层人士不听话不团结，下层人民受欺压有怨气。刘璋虽然心存百姓，想让百姓过上好日子，却没有实现这一目标的可行方法，最终导致的结果是吏治一片混乱，上上下下都非常不满意。
从主观想法与客观结果的反差来看，刘璋有点像明朝亡国之君崇祯皇帝。崇祯宵衣旰食励精图治，可惜方法不怎么对路，再加上客观局势内外交困，最终只能眼睁睁地看着大明江山毁在自己手里。
从刘璋的经历，我们可以看出重视仁德、心怀百姓并不一定能把事办好。要让百姓过上好日子，除了心怀仁义之外，还必须有切实可行的方法。
这就是刘备和诸葛亮比刘璋强的地方，也是刘备之仁与刘璋之仁的区别。刘备之仁是君主之仁，不但把仁义作为终极
人情势利古犹今，谁是英雄是白身?
目标，而且有实现这一目标必需的实力和手段。而刘璋之仁是迂腐之仁，外敌入侵不能抵御，内部动乱不能阻止，在他治下的人民几乎没有安全感，所以即使他个人心怀仁义，对于他治下的人民来说也只是空头支票，永远不可能兑现。刘备和诸葛亮解决益州混乱问题的方法，就是加强法制，将无政府状态的益州，建设成一个有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制社会。
法制刚开始推行的时候，刘备手下的两位重臣-诸葛亮和法正意见不同，留下了一段着名的论辩。
法正认为应当宽弛刑法，以收服益州人心。他还请出了四百年前宽弛刑法最终成就帝业的汉高祖刘邦同志作为榜样。大伙都清楚，刘邦当年“约法三章”大获人心；更清楚刘邦是刘备等所有汉朝皇族的祖宗。拿祖宗来压人，说得又有几分道理，一般人就难以反驳也不敢反驳了。
但诸葛亮分明不是一般人。他明确指出法正说得不对，“君知其一，未知其二”。汉高祖当年宽弛刑法，是因为之前暴秦刑法过于严苛残酷，所以当时宽弛刑法才能体现出新老板的宽大仁德。而如今刘璋统治的益州，已经是无政府状态，混乱不堪，乱世用重典，政宽则济之以猛，需要通过加强法制来重建遭到破坏的社会秩序，“吾今威之以法，法行则知恩；限之以爵，爵加则知荣。荣恩并济，上下有节。为治之要，于斯而着矣”（《诸葛亮集》）。诸葛亮主张实行德政，兼用威刑，从严治国，赏罚分明，用罚来限制奸人作恶，用赏来为士人开辟政治上的出路。厉行法制，不但能收到抑制地方豪强的效果，而且能重建社会秩序，实现“上下有节”。
这是一个具体问题具体分析的典型案例。法正没有考察当时的社会情况与刘邦时期的不同，一味照搬古人，犯了教条主义的错误。而诸葛亮则因时制宜，根据时代和国情找对策，找到了开锁的唯一一把金钥匙。
一千六百多年以后，清人赵藩在成都武侯祠题写一副对联，评价诸葛亮的为政用兵，流传甚广，发人深省，对联是：
能攻心则反侧自消，自古知兵非好战；
不审势即宽严皆误，后来治蜀要深思。
不审势即宽严皆误，说得十分正确。治国，除了公平、正义等核心价值理念，很难找到什么万世不易的可行策略，必须要根据时代和国情找对策。一个政策，在以前是有用的，在今天可能已经过时；在今天看来是正确的，也可能在以后回过头来发现是错误的。
这就是历史的辩证法。没有一成不变的策略，只有因时制宜的方法，有时候甚至逃不出今天对明天错的怪圈。
比如说封建诸侯。刘邦认为秦朝迅速灭亡的一个重要原因是没有封建同姓诸侯孤立无援，因此大肆分封刘姓诸侯王，没想到日后却发生吴楚七国之乱，成为子孙的沉重负担；曹魏吸取汉朝教训，抑制诸侯的权力，却又被司马氏轻而易举地改换门庭；司马晋吸取曹魏教训，广泛封建诸侯王，后来又发生“八王之乱”，把一个好端端的国家送上绝路。秦、汉、魏、晋几朝的做法，都只是一把双刃剑，造成的后果不是削弱中央集权、诸侯王尾大不掉，就是中央政府势单力孤迅速灭亡，似乎是一个又一个毫无意义的轮回。
欢迎大家继续关注三国历史频道，阅读更多三国故事/历史/人物事件！